一般而言，行政征用的对象是财产，劳务能否成为征用对象尚存争议，因为对人员予以征用似乎有资本主义的物化倾向，我国宪法和《突发事件应对法》都未规定劳务可以被征用，[28]《传染病防治法》《防洪法》《突发公共卫生事件应急条例》等单行法虽然没有明确规定劳务的征用，而是用调集调用等词汇，但相关规定位于行政征用条款之内似乎是对劳务征用的认可。

[61][德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博间译，译林出版社2004年版，第23页。私主体躲在公权力外壳之下肆意妄为，又不能为相对人提供责任回溯的具体文件，在协同治理的口号下悄然进行着行政责任的分散乃至消解，导致公权力向私法逃遁。

抵抗权限于违背最低限度人权的应急处置措施。因此，应急状态下的行政辅助虽然对人员准入环节有所放松，但对行为的从属性要求却极高。指令内容的不确定性正是行政辅助与行政征用的区别所在。具体而言，国家赔偿责任脱胎于民事侵权责任，是一种特殊的侵权损害赔偿责任，本质上体现了公与私的划分，公私区分使两个领域的侵权责任各自发展出独立的运作规则和法规体系。[20]参见Ulrich Beck. World Risk Society. London: Polity Press，1999.p.136.[21]参见张成岗：《灾害情境下的风险治理：问题、挑战及趋向——关于后疫情时代社会治理的探索》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2020年第5期。

[37]参见刘飞：《试论民营化对中国行政法制之挑战——民营化浪潮下的行政法思考》，载《中国法学》2009年第2期[38]参见张正钊、胡锦光：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2015年版，第117页。然而，由于突发事件中私主体行政并未经过授权、委托或者聘用程序，并不属于法定的行为主体类型，即使从行政助手的角度来看，由于指示的模糊性，何谓越权自负其责的范围也并不明确，由此导致私主体身份不明、责任难辨，行政辅助就此充当了行政机关与相对人之间的责任屏障。(36)在此情势下，信访自身完善的问题理应被置于公众利益表达机制构建的视野之下探讨，要积极发挥该制度的政治参与功能，使之真正成为实现治理体系与治理能力现代化的重要抓手。

(52)参见温州市鹿城区综合行政执法局、章崇建二审行政判决书，浙江省温州市中级人民法院(2020)浙03行终633号行政判决书。(12)参见魏治勋：《论党规的概念、范围与效力等级》，载《法律科学》2018年第2期，第73页。在中国，国家法治化是一个必须由党内治理法治化提供支撑的特色法治之路。(15)同时，为避免不同党内法规名称混用，应进一步明确每一个规范名称所要调整的事项，以作为党内法规制定主体的参照标准，(16)或者在使用规则、规定、办法、细则四种名称时，根据具体事项和规范内容选择与之匹配的名称。

①在宪法发生学意义上，政党先于宪制这一特征决定了必须由具有先进性的党作为人民的化身代表与领导人民：②代表性立基党自身的先进性，最终确保充分实现其人民性。(11)周叶中、邵帅：《论依规治党》，载《学习与实践》2020年第2期，第42页。

刘睿：《群众性与法治化：信访制度改革的张力及其反思》，载《政治学研究》2020年第5期，第35-36页。从整体上看，党的规矩概念外延明显大于党内法规与党的纪律，这对党内法规体系规范性的影响不仅在于党的规矩概念过于宽泛的涵括力，更在于它还包含党的优良传统和工作惯例。(46)参见林华：《依法治国与依规治党有机统一的逻辑及其进路》，载《环球法律评论》2020年第3期，第191页。这种既定现实为信访制度在常规救济体制内寻求对应的空间提供了思路。

就此，可从党内法规制度建设必然触及的党—群关系与党—政关系两个基本维度进行阐释。针对党政机关联合制定的党内法规，学者们认为，虽然党内法规之效力存在着外溢的必然性，(43)但党内法规仍应严守党内侧之界限不应超出调整党内关系、维护党内生活秩序的党内治理范畴，涉及党外侧的，应由国家法律、组织章程、规则办法等规范承接。另一方面，党对国家和社会生活的领导是其执政的政治前提，党的领导不可避免地会渗透到国家和社会公共事务的管理活动中，同时多数公职人员兼具党员的双重身份，因此，对此等事务的调整、对此等人员的管理势必同时牵涉党务和国务，进而形成需要党政协同共治的特殊领域，党政联合行文便成为自然的制度选择。人民与国家权力机关(人民代表大会)是一种契约型的被代表与代表的关系：基于宪法获得授权，宪法本身源于人民的同意，是一种法律代表，而党是人民的先锋队，属于主权者的一部分，自然对人民代表大会具有领导地位。

诚然，从扁平组织转向科层组织是建设事业办大事所需，理性化、知识化、专业化、法治化皆为必然体现。当下学界主要围绕两类党政联合行文的各自弊端展开指摘与批判。

⑤改革开放后，亲商与亲民的关系并未彻底理顺。(二)维持党的先进性之意涵中国共产党一直将加强自身建设作为生存与发展的根本之道，这种建设的价值取向就是保持与提升党的先进性。

欲达此目的，党内法规制度建设需要平衡法治化思维与政治性取向之间的张力：在制度框架建构的表层，需要依循国法思维完善党内法规。就此而言，行政信访法治化改革能否发生实际功用，更多需要等待其他法定救济机制的配套成熟，形成真正有效的互补竞争格局。于此限度内，法治化并不具有先验的至上价值，努力将党的各项主张转化为高效合理的治理措施，并在治理实践中达致最大的政治效能应是当下及未来党内法规制度建设的目标。⑧段磊：《党内法规渊源论》，载《四川师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期，第39页。为此，学者们主张，在制定此类条款时，在语法形式的择取、规范语词的使用、条文的结构形式等方面皆应严格嵌套国家制定法规范的逻辑结构，注重规范的明确性和适用性，即但凡明确的违纪行为都对应强制性的责任规定，做到应设即设、设则有效，(19)以实现党内法规的各个构成要素形成自洽的结构体系，与法的规范结构具有逻辑上的一致性。所谓先进，就是担当国家战略者角色，比别人先走一步，谋划长远与全局，整合一系列在当下并不同质甚至是相互抵牾的利益，并从中提炼全体人民的整体与长远利益，设定更高的战略性愿景。

(22)国法思维是一个只有从党规视角才能成立的概念。通过对大量相关行政案例的梳理不难发现，作为被告方的行政管理部门主要集中在县区层级。

在此情势下，党政联合行文便成为最佳的制度工具。(21)参见秦前红、周航：《通过制定技术规范完善党内法规的路径分析》，载《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第6期，第20页。

(13)参见李林：《论党内法规的概念》，载《法治现代化研究》2017年第6期，第22页。不唯如此，较之补充救济说，申诉救济说看待信访的视野明显更大：虽然强调需要重点凸显信访的申诉救济功能，但并不排斥该制度在公众参与、改革建言等方面继续扮演积极角色。

(一)党内法规制度建设中的党—群关系在中国，政党是政治行动的主体，其行动不仅仅是求生存和发展，更要引领国家各方面的发展。又如，《中国共产党党员教育管理工作条例》第20条规定：党员每年集中学习培训时间一般不少于32学时，但并未规定学时不足时基层党委或党员的责任。(54)依此逻辑，各级党组织依靠形式完备的党内法规作出各项决定，充分贯彻党的意志和主张，努力将党的各项主张转化为高效合理的治理措施，并在治理实践中实现最大的政治效能，(55)才是当下及未来党内治理法治化建设的终极目标。(14)参见陈家刚、王瑶：《中国共产党党内法规制度建设中的三重关系：张力、根源与对策》，载《学习与探索》2021年第10期，第70-71页。

(14)另一方面，着眼未来，为实现规范形式与效力等级的严格对应，根据实践需要对《中国共产党党内法规制定条例》进行修订甚至系统重塑：要么为不同等级的制定主体配置相应的规范形式，如中共中央可采准则、条例，中央部委可采规则、规定，省级党委可采细则、办法。宋明：《行政信访救济法治化改革的困境与出路》，载《法商研究》2019年第4期，第59页。

(34)参见张宗林、王凯：《国家治理视野下信访制度特性和功能的再审视》，载《行政论坛》2019年第4期，第34页。秉持申诉救济说的学者认为，试图通过弱化甚至径直取消行政信访的救济功能寻求改革出路是一种因噎废食的短视。

这种渐进式的瘦身对于回归信访本位至关重要，彰显了执政党对信访工作未来改革方向的审慎与重视。2.对联合发布规范性文件之批判观点的反思。

针对党政联合发文的政府信息公开案件，北京市高级人民法院2014年发布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》中规定：人民法院经审查，凡以党组织文号印发的信息，或者党组织制发的党政联合文件，一般不属于《政府信息公开条例》的调整范围，行政机关以不属于政府信息为由不予公开的，人民法院应予支持。基于上述论述可知，不仅将信访归纳为人治底色抑或鼓吹信访法治化就是程序司法化是存在问题的，而且主张尽快出台一部信访法以完成对信访的法治化重塑本身也存在可深入检讨的空间。(34)其三，在目前政治参与制度设计尚不成熟完善的情况下，信访仍是民意通达国家的预留端口，是辅助与保护政治制度运行的缓冲设计，是链接民众与国家和党的快捷方式。(41)虽然社会动员的治理模式存在一定的弊端，但仍是国家在现代化进程中应对绩效压力、完成治理目标的重要手段。

具言之，法治化能否在规范党组织权力运作之同时，又不遏制其政治活力？在形式上，是效率与秩序、规范与活力之间的协调问题。在很大程度上，自党的十八大以来，法学界对党内法规的研究皆在践行一种政治话语的法意诠释学，呈现出从政治呼号到法律逻辑的话语变迁态势。

在2016年12月张亚杰与北京市房山区人民政府等复议上诉案中，最高人民法院裁定，政府信息公开的适用主体和参照执行主体是行政机关、法律法规授权的组织等，而以党委文号制发的党政联合文件并不属于政府信息，不属于《政府信息公开条例》调整的范围。中国共产党居于领导地位的政治构造是中国法治的基本背景，中国法治内在于这一政治背景并在这一政治背景下展开。

②参见强世功：《党章与宪法：多元一体法治共和国的建构》，载《文化纵横》2015年第4期，第27页。(12)相应地，依规治党中的规应被理解为狭义上的党内法规，而非广义上的党的规矩。